世宗遗诏有曰:“国家刑罚禁令之设,所以诘奸除暴,惩贪黜邪,以端风俗,以肃官方者也。然宽严之用,又必因乎其时。从前朕见人情浅薄,官吏营私,相习成风,罔知省改,不得不惩治整理,以戒将来。今人心共知警惕矣,凡各衙门条例,有前严而改宽者,此乃从前部臣定议未协,朕与廷臣悉心酌核而后更定,自可垂诸永久。若前宽而改严者,此乃整饬人心风俗之计,原欲暂行于一时,俟诸弊革除,仍可酌复旧章,此朕本意也。向后遇事斟酌,如有应从旧例者,仍照旧例行。”惜后世议法诸臣,未尽明世轻世重之故,每届修例,第将历奉谕旨及议准臣工条奏节次编入,从未统合全书,逐条釐正。穆宗号称中兴,母后柄政,削平发、捻、回疆之乱,百端待理,尚于同治九年纂修一次。德宗幼冲继统,未遑兴作。兼之时势多故,章程丛积,刑部既惮其繁猥,不敢议修,群臣亦未有言及者,因循久之。
逮光绪二十六年,联军入京,两宫西狩。忧时之士,咸谓非取法欧、美,不足以图强。于是条陈时事者,颇稍稍议及刑律。二十八年,直隶总督袁世凯、两江总督刘坤一、湖广总督张之洞,会保刑部左侍郎沈家本、出使美国大臣伍廷芳修订法律,兼取中西。旨如所请,并谕将一切现行律例,按照通商交涉情形,参酌各国法律,妥为拟议,务期中外通行,有裨治理。自此而议律者,乃群措意于领事裁判权。
是年刑部亦奏请开馆修例。三十一年,先将例内今昔情形不同,及例文无关引用,或两例重衤复,或旧例停止者,奏准删除三百四十四条。三十三年,更命侍郎俞廉三与沈家本俱充修订法律大臣。沈家本等乃徵集馆员,分科纂辑,并延聘东西各国之博士律师,藉备顾问。其前数年编纂未竣之旧律,亦特设编案处,归并分修。十二月,遵旨议定满、汉通行刑律,又删并旧例四十九条。宣统元年,全书纂成缮进,谕交宪政编查馆核议。二年,覆奏订定,名为现行刑律。
时官制改变,立宪诏下,东西洋学说朋兴。律虽仍旧分三十门,而芟削六部之目。其因时事推移及新章递嬗而删者,如名例之犯罪免发遣、军籍有犯、流囚家属、流犯在道会赦、天文生有犯、工乐户及妇人犯罪、充军地方,职制之大臣专擅选官、文官不许封公侯、官员赴任过限、无故不朝参公座、奸党,公式之照刷文卷、磨勘卷宗、封掌印信,户役之丁夫差遣不平、隐蔽差役、逃避差役,田宅之任所置买田宅,婚姻之同姓为婚、良贱为婚姻,课程之监临势要中盐、阻坏盐法、私矾、舶商匿货,礼制之朝见留难,宫卫之内府工作人匠替役,军政之边境申索军需、公侯私役官军、夜禁,关津之私越冒度关津、诈冒给路引、递送逃军妻女出城、私出外境及违禁下海、私役弓兵,厩牧之公使人等索借马匹,邮驿之占宿驿舍上房,贼盗之起除刺字,斗殴之良贱相殴,诉讼之军民约会、词讼诬告、充军及迁徙,受赃之私受公侯财物,犯奸之良贱相奸,杂犯之搬做杂剧,捕亡之徒流人逃,断狱之徒囚不应役,营造之有司官吏不住公廨是也。其缘政体及刑制迁变而改者,如名例之化外人有犯改为蒙古及入国籍人有犯,徒流迁徙地方改为五徒三流二遣地方,婚姻之娶乐人为妻妾改娶娼妓为妻,人命之杀子孙及奴婢图赖人节去“及奴婢”字,斗殴之奴婢殴家长改为雇工人殴家长,骂詈之奴婢骂家长改为雇工人骂家长,犯奸之奴婢奸家长妻改为雇工人奸家长妻是也。综计全律仍存三百八十有九条,而比引律则删存及半,依类散入各门,不列比附之目。旧例除删并外,合续纂之新例,统一千六十六条。其督捕则例一书,顺治朝命臣工纂进,原为旗下逃奴而设。康熙十五年重加酌定,乾隆以后续有增入,计条文一百一十,亦经分别去留,附入刑律,而全书悉废。律首仍载服制全图,以重礼教。是年冬颁行焉。若蒙古治罪各条,载诸理籓院则例,及西宁番子治罪条例,别行诸岷、洮等处者,以其习俗既殊,刑制亦异,未敢轻议更张。
新律则光绪三十二年法律馆撰上刑民诉讼律,酌取英、美陪审制度。各督抚多议其窒碍,遂寝。三十三年,复先后奏上新刑律草案,总则十七章:曰法例,曰不论罪,曰未遂罪,曰累犯罪,曰俱发罪,曰共犯罪,曰刑名,曰宥恕减轻,曰自首减免,曰酌量减轻,曰加减例,曰缓刑,曰暂释,曰恩赦,曰时效,曰时期计算,曰文例。分则三十六章:曰关于帝室之罪,曰关于内乱之罪,曰关于国交之罪,曰关于外患之罪,曰关于漏泄机务之罪,曰关于渎职之罪,曰关于妨害公务之罪,曰关于选举之罪,曰关于骚扰之罪,曰关于逮捕监禁者脱逃之罪,曰关于藏匿罪人及湮灭证据之罪,曰关于伪证及诬告之罪,曰关于放火决水及水利之罪,曰关于危险物之罪,曰关于往来通信之罪,曰关于秩序之罪,曰关于伪造货币之罪,曰关于伪造文书及印文之罪,曰关于伪造度量衡之罪,曰关于祀典及坟墓之罪,曰关于鸦片烟之罪,曰关于赌博彩票之罪,曰关于奸非及重婚之罪,曰关于饮料水之罪,曰关于卫生之罪,曰关于杀伤之罪,曰关于堕胎之罪,曰关于遗弃之罪,曰关于逮捕监禁之罪,曰关于略诱及和诱之罪,曰关于安全信用名誉及秘密之罪,曰关于窃盗及强盗之罪,曰关于诈欺取财之罪,曰关于侵占之罪,曰关于赃物之罪,曰关于毁弃损坏之罪。两编合共三百八十七条,经宪政编查馆奏交部院及疆臣覈议,签驳者夥。
宣统元年,沈家本等汇集各说,复奏进修正草案。时江苏提学使劳乃宣上书宪政编查馆论之曰:“法律大臣会同法部奏进修改刑律,义关伦常诸条,未依旧律修入。但于附则称中国宗教遵孔,以纲常礼教为重。如律中十恶亲属容隐,干名犯义,存留养亲,及亲属相奸、相盗、相殴,发冢犯奸各条,未便蔑弃。中国人有犯以上各罪,应仍依旧律,别辑单行法,以昭惩创。窃维修订新律,本为筹备立宪,统一法权。凡中国人及在中国居住之外国人,皆应服从同一法律。是此法律,本当以治中国人为主。今乃依旧律别辑中国人单行法,是视此新刑律专为外国人设矣。本末倒置,莫此为甚。草案案语谓修订刑律,所以收回领事裁判权。刑律内有一二条为外国人所不遵奉,即无收回裁判权之实。故所修刑律,专以摹仿外国为事。此说实不尽然。泰西各国,凡外国人居其国中,无不服从其国法律,不得执本国无此律以相争,亦不得恃本国有此律以相抗。今中国修订刑律,乃谓为收回领事裁判权,必尽舍固有之礼教风俗,一一摹仿外国。则同乎此国者,彼国有违言,同乎彼国者,此国又相反,是必穷之道也。总之一国之律,必与各国之律相同,然后乃能令国内居住之外国人遵奉,万万无此理,亦万万无此事。以此为收回领事裁判权之策,是终古无收回之望也。且夫国之有刑,所以弼教。一国之民有不遵礼教者,以刑齐之。所谓礼防未然,刑禁已然,相辅而行,不可缺一者也。故各省签驳草案,每以维持风化立论,而案语乃指为浑道德法律为一。其论无夫奸曰:‘国家立法,期于令行禁止。有法而不能行,转使民玩法而肆无忌惮。和奸之事,几于禁之无可禁,诛之不胜诛,即刑章具在,亦祗具文。必教育普及,家庭严正,舆论之力盛,廉耻之心生,然后淫靡之风可少衰。’又曰:‘防遏此等丑行,不在法律而在教化。即列为专条,亦无实际。’其立论在离法律与道德教化而二之,视法律为全无关于道德教化,故一意摹仿外国,而于旧律义关伦常诸条弃之如遗,焉用此法为乎?”谓宜将旧律有关礼教伦纪各节,逐一修入正文,并拟补干名犯义、犯罪存留养亲、亲属相奸相殴、无夫奸、子孙违犯教令各条。法律馆争之。明年资政院开,宪政编查馆奏交院议,将总则通过。时劳乃宣充议员,与同院内阁学士陈宝琛等,于无夫奸及违犯教令二条尤力持不少怠,而分则遂未议决。馀如民律、商律、刑事诉讼律、民事诉讼律、国籍法俱编纂告竣,未经核议。惟法院编制法、违警律、禁烟条例均经宣统二年颁布,与现行刑律仅行之一年,而逊位之诏下矣。